Responsabilidade de danos ambientais gerados por obra da Administração Pública

É comum que ocorram danos ambientais durante a execução de obras de infraestrutura, mas qual é a responsabilidade da Administração Pública em um processo administrativo ambiental quando a obra é executada por um ente privado?

Inicialmente, devemos observar que “dano ambiental é a lesão aos recursos ambientais, com consequente degradação – alteração adversa ou in pejus – do equilíbrio ecológico e da qualidade de vida.”[i]  Em outras palavras, “é qualquer lesão ao meio ambiente causada por condutas ou atividades de pessoas físicas ou jurídicas de Direito Público ou de Direito Privado”.[ii]

Já o licenciamento ambiental é o “Procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, (...) considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso.”[iii]

Realizada a devida conceituação, cabe observarmos que normalmente para execução das obras públicas ocorre a contratação de terceiros, porém, geralmente, os licenciamentos ambientais continuam sob responsabilidade da própria Administração.

Ocorre que ao firmar os contratos com entes privados a Administração, via de regra,   elenca o local e quais os serviços que podem ser executados, de acordo com o disposto na respectiva licença ambiental (seja prévia ou de instalação), existindo uma limitação ao escopo do contrato. Ainda, usualmente são estabelecidas cláusulas específicas exigindo o atendimento das licenças ambientais.

Portanto, caso o referido limite estabelecido no respectivo contrato seja violado sequer deve existir medição das atividades desenvolvidas, pois evidente que o ato não integra o escopo do contrato, inexistindo nexo causal entre a Administração Pública e o dano ambiental, sendo indevida a penalidade administrativa ambiental para a contratante.

Cabe mencionar que é consolidado no Superior Tribunal de Justiça – STJ o entendimento de que na aplicação de penalidade administrativa ambiental existe a responsabilidade subjetiva, ou seja, deve ser demonstrado o nexo causal entre a conduta e dano, sendo esclarecido também que a responsabilidade objetiva ocorre apenas em caso de responsabilidade civil. Vejamos:

“A responsabilidade administrativa ambiental é de natureza subjetiva. A aplicação de penalidades administrativas não obedece à lógica da responsabilidade objetiva da esfera cível (para reparação dos danos causados), mas deve obedecer à sistemática da teoria da culpabilidade, ou seja, a conduta deve ser cometida pelo alegado transgressor, com demonstração de seu elemento subjetivo, e com demonstração do nexo causal entre a conduta e o dano. Assim, a responsabilidade CIVIL ambiental é objetiva; porém, tratando-se de responsabilidade administrativa ambiental, a responsabilidade é SUBJETIVA. STJ. 1ª Seção. EREsp 1318051/RJ, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, julgado em 08/05/2019 (Info 650).”

Deste modo, a aplicação de penalidade administrativa ambiental deve ser fundada na demonstração de nexo causal entre o dano e a conduta, sendo este o “elo necessário que une a conduta praticada pelo agente ao resultado por ela produzido. Se não houver esse vínculo que liga o resultado à conduta levada a efeito pelo agente, não se pode falar em relação de causalidade e, assim, tal resultado não poderá ser atribuído ao agente, haja vista não ter sido ele o seu causador.”[iv]

Sobre o tema Celso Antônio Bandeira de Mello esclarece que “os danos que a obra causar a terceiros durante sua execução e que provenham de culpa ou dolo do executor por este deverão ser acobertados”.[v] José Cretella também elucida que o contratado responde com base na responsabilidade subjetiva caso seja constado que agiu com negligência, imprudência ou imperícia.[vi]

Destarte, se a Administração Pública deixa de medir uma atividade realizada pelo construtor por considerar que os atos desempenhados não estão compreendidos no escopo do contrato, como por exemplo na realização de um serviço que excede norma ou licenciamento ambiental, é evidente que não existe nexo causal e indevida qualquer responsabilização da contratante.

No que tange aos serviços que são medidos/atestados e devidamente pagos, cabe elucidar que a responsabilidade da Administração Pública é incontroversa, sendo inclusive solidária, conforme já consignado pelo Superior Tribunal Federal – STF através da decisão em sede de Recurso Extraordinário n.º 94.121-5 de 1982. Entretanto, posteriormente deve a Administração ingressar contra o construtor caso seja verificado o dolo ou culpa, conforme disposto no art. 37, §6 da Constituição Federal.

[i] MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente. Doutrina – prática – jurisprudência – glossário. 2. ed. rev., ampl. e atualiz. São Paulo: RT, 2001. P. 422.

[ii] SILVA, J. A. Direito Ambiental Constitucional. 3. ed. São Paulo, Malheiros Editores, 2000. P. 301).

[iii] Resolução Conama 237, de 1997.

[iv] GRECO, Rogério. Curso de direito penal – Parte geral, 11 ed. Rio de Janeiro: Impetus,2009, p. 217.

[v] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 31. ed. rev. e atual. São Paulo: Malheiros, 2014.

[vi] CRETELLA JUNIOR, José. O Estado e a obrigação de indenizar. São Paulo: Saraiva, 1980.